改革開放以來，中國社會經濟和科學技術得到高速發(fā)展，農業(yè)生產方式也突破了傳統(tǒng)小農格局，形成了現(xiàn)代集約型的生產方式，農業(yè)園區(qū)作為傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)過渡的一種先進生產模式，對地區(qū)農業(yè)技術推廣及農業(yè)多功能拓展起到很好的示范帶動作用，是解決生態(tài)、土地、資源等農業(yè)發(fā)展所面臨的諸多現(xiàn)實問題的重要途徑。然而，農業(yè)園區(qū)做為一種新生事物，在規(guī)劃建設過程中，也出現(xiàn)了一些問題。農業(yè)園區(qū)的發(fā)展需要集用地、交通、旅游等規(guī)劃于一體，但是長期以來，我國的土地、城建、交通、旅游等部門的規(guī)劃自成體系，彼此間聯(lián)系不緊密。因此，有必要從“多規(guī)合一”角度探討現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)規(guī)劃發(fā)展的新思路。

2現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)規(guī)劃存在的問題

2.1各類規(guī)劃自成體系，內容沖突

由于政府行政部門的制約，各個規(guī)劃間的數據不融合，形成了多個規(guī)劃體系。土地規(guī)劃不讓做的事情，城鄉(xiāng)規(guī)劃可能允許做；環(huán)境規(guī)劃不許做的事情，發(fā)展規(guī)劃可能讓做。例如，林業(yè)部門認為，一個地區(qū)只要樹木郁閉度達到30%，就是林地；但在土地部門看來，這個比例要達到40%以上。10%的差別在現(xiàn)實中涉及的土地面積很大，由此引起的園區(qū)規(guī)劃實施中的矛盾也很多。

2.2各類規(guī)劃價值觀和目標不同，園區(qū)規(guī)劃不易銜接。

國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃的期限一般為5年，土地利用規(guī)劃的期限為15年，城市總體規(guī)劃期限為20年（見下表1）。因此，經濟社會發(fā)展規(guī)劃難以長遠銜接土規(guī)和城規(guī)?，F(xiàn)代農業(yè)園區(qū)在進行規(guī)劃時需要對接各類規(guī)劃，但是園區(qū)規(guī)劃在后期落地實施時對有些規(guī)劃會有所跨越，造成規(guī)劃之間的銜接困難。

2.3規(guī)劃用地分類矛盾，銜接不到位

現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃最常涉及到的就是農用地和建設用地，在進行用地分類時主要以城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為依據進行劃分。但是土地利用規(guī)劃強調對耕地和基本農田的保護，城市規(guī)劃則更注重建設用地的劃分，二者對一些用地的劃分存在差異。例如水庫水面和水工建設用地在城市規(guī)劃被劃入非建設用地里面的水域用地，但在土地規(guī)劃中則被劃入了建設用地，兩者出現(xiàn)類別認定相互矛盾的局面^[6]。因此造成現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃在確定用地分類時，會出現(xiàn)銜接不到位的問題。

3“多規(guī)合一”視角下現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)規(guī)劃路徑分析

3.1完善規(guī)劃體系，提升農業(yè)園區(qū)規(guī)劃科學性

“多規(guī)合一”要求著力構建“以經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃為龍頭，國土空間規(guī)劃為基礎、專項規(guī)劃為支撐”的區(qū)域規(guī)劃體系。在對現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)進行規(guī)劃時，首先要與區(qū)域“多規(guī)合一”體系對接，嚴格地遵守和執(zhí)行上位規(guī)劃，做好本級規(guī)劃的調整銜接，確保發(fā)展目標、空間坐標、國土指標、生態(tài)控標的高度統(tǒng)一和協(xié)調一致；其次以國家、地方政策和上位規(guī)劃為依據，結合所在地域的整體經濟發(fā)展規(guī)劃來定位自身的指導原則、發(fā)展思路、戰(zhàn)略目標、空間布局及保障體系，做到園區(qū)規(guī)劃與政策良好的承接與融合，形成一個科學嚴謹的規(guī)劃體系^[7]。

3.2圍繞“多規(guī)合一”，統(tǒng)籌空間資源

理順各級、各類規(guī)劃之間的層次關系，以空間資源的統(tǒng)籌布局為基礎，在統(tǒng)一的空間平臺上統(tǒng)籌生態(tài)、生產和生活三類空間布局，從而制定適合園區(qū)的空間布局和產業(yè)發(fā)展構架，劃定出共同遵守的生態(tài)紅線和開發(fā)邊界^[8]。現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)發(fā)展借勢鄉(xiāng)村振興機遇，發(fā)揮農業(yè)的多功能性，利用“多規(guī)合一”，進一步明確各園區(qū)的產業(yè)功能，形成定位清晰、分工合理、錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補的良性格局，統(tǒng)籌推進產業(yè)園區(qū)、農村社區(qū)、田園景區(qū)三區(qū)共建，實現(xiàn)三產配套發(fā)展。同時在統(tǒng)籌“多規(guī)合一”時，強化土地利用、環(huán)境承載、生態(tài)空間的剛性約束，進一步規(guī)范項目管理，嚴格項目準入和退出機制，并為園區(qū)后續(xù)發(fā)展預留合理空間。

3.3建立健全“多規(guī)合一”平臺，完善相應機制

構建由多級節(jié)點構成的一體化多規(guī)信息在線服務體系，從而消除各規(guī)劃空間矛盾，實現(xiàn)發(fā)改、國土、規(guī)劃等多部門規(guī)劃成果的統(tǒng)一管理、深度融合，為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供高度協(xié)調、統(tǒng)一權威的空間規(guī)劃“一張圖”；此外，還需構建“多規(guī)合一”組織協(xié)調機制，建立完善的管理組織和相應的工作機制，相關部門協(xié)調聯(lián)動，形成合力，共同探索推進“多規(guī)合一”?，F(xiàn)代農業(yè)園區(qū)在做總體規(guī)劃時要充分利用“多規(guī)合一”平臺，減少規(guī)劃所需對接部門和環(huán)節(jié)，讓規(guī)劃團隊能夠更加便利的獲取上位規(guī)劃或同級規(guī)劃，節(jié)省人力、物力及資金等。

3.4積極對接土地利用規(guī)劃，細化園區(qū)空間用地

一個地區(qū)的土地利用規(guī)劃是農業(yè)園區(qū)內土地利用的指導性規(guī)劃，是開展“多規(guī)合一”試點的重要載體，在遵循土地利用總體規(guī)劃相關管理規(guī)定的前提下，結合國家政策及農業(yè)發(fā)展趨勢，對接周邊農業(yè)規(guī)劃，優(yōu)化國土空間布局，有效配置土地資源，提高土地節(jié)約集約利用水平，促進新型城鎮(zhèn)化建設，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定基礎。

4案例分析

淮安市作為全國“多規(guī)合一”試點市，實施“一張藍圖”全域空間管控，并在變革發(fā)展理念、重構規(guī)劃體系、改革管理制度、重整規(guī)劃內容、構建規(guī)劃基礎五個方面改革創(chuàng)新，從而為現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃提供了全面科學的指導，下面以江蘇淮安“花漾年華”田園綜合體總體規(guī)劃作為案例進行分析。

4.1淮安“花漾年華田園綜合體”規(guī)劃概況

1、項目背景。江蘇省淮安市處于全國承南啟北的地理位置，是蘇北腹地的區(qū)域性中心城市?；窗病盎ㄑ耆A”田園綜合體位于淮安市淮陰區(qū)西南部的吳城鎮(zhèn)，是淮安國家農業(yè)科技園一部分，規(guī)劃面積約18600畝。項目區(qū)地處京杭大運河和古黃河之間，距淮安市中心約20公里，半小時車程。

圖1 項目區(qū)所處地理位置

4.2“多規(guī)合一”視角下項目規(guī)劃實踐

淮安市目前已編制國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)建設規(guī)劃等規(guī)劃，這些規(guī)劃為淮安“花漾年華”田園綜合體編制總體規(guī)劃提供了充足的依據。

1、通過“多規(guī)合一”確定項目產業(yè)體系。以社會經濟發(fā)展總體規(guī)劃為引領，以淮陰區(qū)三類空間布局圖（圖2）為依據，結合“十三五”現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確定“花漾年華”田園綜合體總體規(guī)劃項目的產業(yè)體系。

圖2 淮陰區(qū)三類空間分布圖     

  圖3 淮安市“4+1+3”現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)發(fā)展框架體系

通過分析淮陰區(qū)三類空間分布，“花漾年華”田園綜合體所處區(qū)位主要是農業(yè)空間和生態(tài)空間；淮安“十三五”現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出構建“4+1+3”的農業(yè)產業(yè)發(fā)展框架體系（圖3），其中“4”是指優(yōu)質稻米、高效園藝、規(guī)模畜禽和特色水產四大傳統(tǒng)農業(yè)基礎產業(yè)，“1”是指休閑農業(yè)，“3”是指農產品加工與物流業(yè)、現(xiàn)代種苗業(yè)及農業(yè)生物產業(yè)三大新興產業(yè)。因此，“花漾年華”田園綜合體總體規(guī)劃通過對接空間資源及產業(yè)發(fā)展體系，篩選未來主要發(fā)展三大產業(yè)，即優(yōu)質糧油、高效園藝、休閑農業(yè)，并通過發(fā)展三大產業(yè)衍生出農業(yè)科技服務業(yè)。

表2 淮安“花漾年華”田園綜合體產業(yè)體系表

2、結合“多規(guī)合一”實踐，引導園區(qū)用地及產業(yè)合理布局。在淮陰區(qū)“十三五”規(guī)劃綱要的基礎上，分析淮安國家農業(yè)科技園功能片區(qū)的相關專項規(guī)劃，為“花漾年華”田園綜合體確定主導產業(yè)及布局提供指引。

圖4 科技園建設用地管制和基本農田保護圖    

 圖5 科技園多規(guī)融合規(guī)劃差異分析圖

表2 科技園功能片區(qū)城鄉(xiāng)與土地利用規(guī)劃差異性分析情況表

通過對科技園用地規(guī)劃和多規(guī)融合規(guī)劃差異分析（圖4,5、表2），“花漾年華”田園綜合體位于允許建設區(qū)，用地以一般農用地和基本農田為主。因此，確定水稻種植為基礎產業(yè)，園藝產業(yè)為主導產業(yè)。同時，結合地勢高程和現(xiàn)狀產業(yè)等綜合情況確定“花漾年華”田園綜合體產業(yè)布局（圖7）?；窗驳靥幠媳睔夂驇锨覔碛杏凭玫脑录痉N植歷史，目前花卉作為朝陽產業(yè)和新的經濟增長點，擁有良好的發(fā)展前景，確定以月季等花卉產業(yè)為主導產業(yè)符合“花漾年華”田園綜合體發(fā)展要求，并將其布局在古黃河北岸，進行規(guī)?；a。對接科技園土地利用規(guī)劃，田園綜合體內擁有大量基本農田并且水稻種植面積廣闊，在原有基礎上擴大水稻種植面積，在大運河以南確定水稻種植區(qū)域。同時由于“花漾年華”田園綜合體緊鄰農高新城，結合農高新城規(guī)劃，未來有大量游客涌入，因此在農高新城附近設置園區(qū)核心區(qū)，作為人氣引爆點。此外，田園綜合體中部擁有一定面積的冬棗等水果種植園，在原有基礎上，進行種植管理水平提升，設置精品水果生產示范區(qū)。

 圖6 淮安“花漾年華”田園綜合體產業(yè)布局圖

3、利用“多規(guī)合一”平臺，促進園區(qū)規(guī)劃效率

“多規(guī)合一”以城市總體規(guī)劃修編為契機，融合發(fā)改、國土、環(huán)保、交通、住建、林業(yè)、文保等部門規(guī)劃成果，建立以經濟社會發(fā)展規(guī)劃為基礎，城市總體規(guī)劃為核心、多部門規(guī)劃協(xié)調的空間規(guī)劃體系。該空間體系確定了“花漾年華”綜合體的空間利用類型，為田園綜合體提供目標定位，即發(fā)展以農業(yè)為基礎，三產融合的田園綜合體，有效提高了決策能力。

5結論

現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃是實現(xiàn)地區(qū)產業(yè)發(fā)展，促進地方經濟增長的重要環(huán)節(jié)，必然要將現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃中的產業(yè)定位和空間布局與“多規(guī)合一”與結合起來。從江蘇淮安“花漾年華”田園綜合體總體規(guī)劃的實踐來看，通過多規(guī)融合構建三類空間框架是決定園區(qū)主導功能定位的關鍵所在，為全國類似園區(qū)規(guī)劃定位提供了可行的借鑒。長遠來看，由于現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)功能區(qū)劃分涉及多部門、多規(guī)劃，是一項復雜的系統(tǒng)工程，因此更需結合“多規(guī)合一”對資源進行有效的管理和利用。

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